协商民主:中国式商量

  发布时间:2016/8/10

序、从政协的起源说开去

政协是国共之争的产物,共产党力争各方社会精英,建立一个广泛的统一战线。它的最初设计目的是中国共产党同各民主党派合作,解决国家重大事务。

最初,中国共产党并不用政治协商这个术语。1946年毛泽东去重庆,主张开各党派政治大会。但是,陈立夫、陈果夫说,政治会议太大,应该加协商。政治协商会议这一名称最后是国民党王世杰拟议商定的。1949110日,政治协商会议在重庆国民党政府礼堂隆重开幕,这是老政协。1949921日至30日,中国人民政治协商会议第一届全体会议(新政协)在北平召开。这次会议代行全国人民代表大会的职权,通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》等重要决定,宣告了中华人民共和国的成立。

1950年代,政治协商会议扮演了立法角色,民主协商成分甚多。这个协商传统可以和现代协商民主相衔接。建构中华人民共和国,社会整合是一个重大的挑战。通过政治协商为各方社会精英的政治参与提供了渠道,为多元利益表达提供了机会和平台,由此实现了社会整合,即把社会精英组合到政治体系中来,而不让他们游留于政治之外,组成一个反对派别。可以说,中国政协通过合作、协商代替对立、争斗,避免了政党互相倾轧造成的政局不稳和政权频繁更迭,最大限度地减少社会内耗。

一、社会主义协商民主的基本形态协商民主:中国式商量

但是,把协商民主局限于政协的做法是不对的。目前中国很多协商民主的实验是发生在地方基层改革中,上层政治中的精英协商、各政党之间的平等协商、国家重大决策前的各种听证形式、政协体制,都为协商民主提供了发展的各种可能性。这里,我们首先探讨协商民主在社会主义框架下的基本内涵。

1.基本元素

受古代雅典民主公众参与方式的熏染,使得协商民主既关注结果、更重视过程,既关注多数人的意见、又照顾少数人的利益,帮助政府修正错误、正确决策;中国传统文化中的和合仁爱精神,如阴阳五行的哲学思想、天人合一的宇宙观念、中庸致和的价值取向、兼爱非攻的社会理想、顺时随缘的处世方法等等,为协商民主提供了丰富的营养成分;同时,中国共产党人面对我国转型时期的出现的一些新情况、新变化,提出坚持人民主体地位的执政理念,为更好地保障人民权益、引导人民群众更加积极主动地参与政治生活给予了最新指导。

2.基本内涵

社会主义协商民主的精髓集中体现在中共十八大报告的专题论述中。其基本形式有专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、基层民主协商等。协商民主的价值和意义,主要表现在广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力,协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局等方面。为了增强协商民主的实效性,在执行过程中,必须坚持协商于决策之前和决策之中的程序。说到底,社会主义协商民主的本质,就是要充分体现并维护人民群众的根本利益,折射出人民当家做主的时代光芒。

3.基本特质

一是参与各方的平等性,参与协商的各方主体包括执政党、参政党、群团组织、宗教团体、民族界别等地位平等;二是政治的合法性,各协商主体在开展民主协商的过程中,都要以宪法和法律为活动的基本准则;三是愿望的包容性,各协商主体在愿望上超越从民所欲的层面,达到君子尚德的高度,对协商意见体谅包容;四是内容的广泛性,涵盖政治、经济、文化、社会、民生等广阔领域;五是形式的灵活性,在实践中可以表现为政协会议、民主恳谈、民主议事、网络论坛等多种形式;六是方法的妥协性,以和谐为核心价值观,采取不偏不倚、调和折中的态度,在理性对话中系统、综合地反映诉求,并在协商结果上作出必要的妥协和让步;七是言论的自由性,受《宪法》和党的文件双重保护,协商各方享有充分的言论自由,不戴帽子、不抓辫子、不打棍子;八是成果的丰富性,协商达成的决议、建议、提案以及报告等成果可以满足协商的需要。

二、协商民主在中国形成和发展的原因

1.中国共产党的领导

中国协商民主是从统一战线的工作方式方法中发展过来的。但是,在第一次国共合作过程中并没有形成协商民主,在第二次国共合作过程中情况也非常复杂。而自从中共中央五一口号发表后,协商民主才真正得到了大发展。改革开放以来,协商民主一步一步发展成为中国民主政治制度的重要组成部分,更是因为中国共产党认真总结了自己在发展民主政治过程中积累的经验教训,真心实意地探索民主的实现形式,发展社会主义民主,健全社会主义法治。

2.中国的基本国情

在中国发展民主政治不能脱离中国的实际,要尊重中国社会的发展规律。毛泽东在领导新民主主义革命的时候,之所以提出统一战线是我们的法宝,之所以在统一战线内部强调要通过对话和协商,尽可能求得全体一致,就在于他清醒地认识到中国是一个多元的社会,包括人民内部也有各个不同的甚至在某些方面对立的阶级。改革开放以来,我们坚持在健全选举民主的同时,发展协商民主,从根本上说就是我国现在处在并将长期处在社会主义初级阶段,民主政治的发展要适应以公有制为主体的多种所有制经济共同发展的经济基础,要反映社会结构中不同的利益群体既爱国爱党又有着各自不同的利益追求这一特点。

3.中国政治文化的传统和特点

在中国原始社会后期,处理政事包括在权力授受时,实行的是与古希腊民主不一样的民主制度。在《尚书·尧典》《尚书·舜典》中记载,凡是举国大事,尧、舜都要召集四岳十二有牧四岳群牧开会,这些会议实际上是酋长会议。重大问题的决策都经酋长会议,由尧、舜这样的部落领袖与酋长们协商决定,实行的是协商民主而非选举(票决)民主。在中国古代经典中也有字,比如选贤与能,但这个不是选举之,而是推选之。古人把这种选拔领导人的方式称为禅让。所以,在中国有选举与推选之别。由于中国有过后人津津乐道的禅让式的协商民主传统,再加上中国几千年来追求的和而不同的哲学理念,相对于竞争性的民主形式,中国人更习惯于比较和谐的协商民主形式。所以,协商民主在中国不仅与现实社会的实际相适应,还有着深厚的文化根源。

4.国外近年对协商民主的研究

尽管我们在民主实践中有自己的创造,有自己的经验,但长期以来对自己的经验缺乏研究和总结。改革开放以来,我们基于文化大革命的教训,基于社会结构的变动以及由此带来的全社会对民主需求的增强,认真地思考和研究了在中国怎样推进民主政治的发展这一重大课题。在这个研究和探索过程中,国外的协商民主理论研究成果进入我们的视野。2001年,哈贝马斯访华时作的演讲《民主的三种范式》把协商民主这一概念介绍给国内。2003年,俞可平的《当代西方政治理论的热点问题》一文介绍了协商民主理论。2004年,陈家刚的《协商民主》译文集进一步介绍了国外在这方面的研究成果。同年,浙江大学在杭州召开的协商民主国际学术研讨会及其取得的成果,引起了社会的关注。2005年,国家社科基金设立了协商民主与当代中国政治实践研究课题。就是在这样的背景下,我们开始把协商民主作为一种参照物来研究中国的民主政治实践及其经验。

三、中国特色协商民主的依据和原则

1.历史唯物主义的人民主体原则

在中国共产党的政治理论中,人民是最基本、最核心的一个词。党的十八大也强调在新的历史条件下坚持中国特色社会主义,要把握的第一条基本要求就是必须坚持人民主体地位。但是,人民是一个由许多不同的利益群体组成的,又是一个历史范畴。人民的这种多元、多层次特点,决定了在人民当家作主时,不仅要通过选举民主选出自己的代表去管理国家,而且要通过协商民主使得人民内部能够形成共识。但选举民主通过投票表决,最后执行的是多数决原则,即少数要服从多数。我们党历来强调民主应该让广大人民群众都能够当家作主,这里就有一个理念和操作上的矛盾。因此,我们党强调,中国共产党要代表中国最广大人民的根本利益,即让党承担起各种人利益的代表和调节者的角色。但是,仅仅靠这一条还不够,党能不能在任何时候都能担当好这一角色也是一个问题,总要从制度上解决这一问题和矛盾。这就是毛泽东在1954年召开全国人民代表大会前后考虑的一个重大问题。他的结论就是在召开人民代表大会后,继续保留人民政协,把选举民主与协商民主结合起来,统筹兼顾选举中出现的多数少数的关系,使得人民当家作主的地位和权利不因为选举执行的多数决原则而受影响。

2.人民民主的平等对话原则

民主本身就包含了独立、自由、平等的要求。协商就要对话,就要审慎地商议。从我国统一战线与协商民主的关系可以看出,能不能进行这样的对话或商议,是能不能进行民主协商的基础。要进行这样的对话或商议,双方必须是平等的,即使一方是领导、另一方是群众,一方是管理者、另一方是被管理者,在对话或商议时也必须是平等的。协商民主作为一种制度,这种平等对话或平等商议必须有法律或章程加以保证。

3.求同存异、统筹兼顾的共识原则

选举民主执行的是多数决原则,协商民主则不同,它遵循的是共识原则,即毛泽东说过的尽可能求得全体一致的原则。《中国人民政治协商会议共同纲领》之所以叫做共同纲领,就在于它是所有人民政协参加单位的共识。这种共识形成的基础,是统一战线内部有共同的政治基础、人民内部有一致的根本利益。这种共识形成的办法,是在平等对话或商议中求同存异、统筹兼顾。在我们党领导的统一战线中,毛泽东、周恩来特别注意顾及各方的利益需求,求同存异,团结最大多数人,主张把统筹兼顾作为我们的基本方针。因此,在求同存异、统筹兼顾中形成共识的原则,既是中国特色协商民主建立的依据,也是推进这一民主时必须遵循的原则。

4.坚持协商有效原则

历史告诉我们,协商不仅必须是民主协商,而且民主协商也有真协商与假协商之别。所谓假协商,就是做了决定以后再协商,协商的结果对已经做好的决定没有任何作用。因此,党的十八大在论述健全社会主义协商民主的时候,强调要把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中,增强民主协商的实效性。这里讲的决策之前,就是要做到先协商后决策;这里讲的决策之中,就是决策进行中也要听取各方意见并根据大家的意见修改或完善决策。总起来,就是要增强民主协商的实效性。因此,协商有效的原则,既是中国特色协商民主建立的依据,也是推进这民主时必须遵循的原则。

四、中国协商民主的比较优势

1.最广泛的政治参与

改革开放以来,中国共产党一直强调公民有序政治参与,并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。公民参与是民主政治的核心问题之一,公民参与是实现民主的重要条件。只有通过公民参与,民主政治才能真正运转起来。公民参与需要制度化的参政渠道,如果合法的参与渠道不通畅,公民参与不但会变得无序,而且可能导致政治危机。中国的协商民主涵盖各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士,能够使社会各群体中个别、分散的意见、愿望和要求通过不同的协商渠道得到系统、综合的反映,从而最大程度地实现最广大人民的民主权利。由于开拓了公民参与的新渠道,搭建了人民群众参政议政的新平台、新机制,协商民主成为公民有序参与的制度化渠道。

在西方的协商民主中,因为自身制度的局限,其包容性远远无法满足民众参与政治生活的愿望。在欧盟政治生活中,虽然通过欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会等形式也尽量地照顾到了不同国家、区域和公民个人的代表,但其广泛性、普遍性依然存在明显的不足。在美国的政治生活中,即使是2012年的美国总统选举,虽然选民增加了800万,但实际参加投票的人数反而减少了500万,投票率仅为575%。其基层治理中的协商会议等参与范围同样也面临着挑战。

2.有效地推动了党和国家决策的科学化民主化

民主决策主要解决权力的运行问题,他们在制定政策时必须听取人民群众的意见。协商民主能够利用制度化的渠道,广泛吸收决策信息,听取利益相关者的意见表达,从而在形成共识的基础上作出科学合理的决策。我国五四宪法的制定过程就是最广泛的协商民主实践。宪法草案公布后不到3个月的时间里,在全国范围内共收到100多万条意见;在近一年的时间里,宪法起草委员会召开了九次会议进行集中讨论。中共十八大报告形成的过程,也是充分发扬协商民主的过程。中共中央组织了46家单位就15个重点课题进行调研,形成57份调研报告;报告起草组组成7个调研组,分赴12个省区市进行专题调研;中共中央还专门听取了各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见;报告稿还广泛征求了各方面意见,征求意见人数共4511人。

西方的协商民主虽然在体制定位上规范了民主决策的要求,但是在实践上,决策过程中政党竞争常常导致协商难以进行,公民的真实意愿和要求经常被忽视,协商民主所追求的共识和理性之治成为泡影。以美国的医改为例。在奥巴马医改方案之前,美国的医保体系严重失调:人均花费是其他发达国家平均水平的两倍,但是却仍有800多万人完全没有享受到医疗保险。奥巴马医改方案试图解决医疗体系的全民覆盖问题。在美国国会两院都居于少数的共和党无法阻止这个法案的通过。同时,在两党的意识形态和政策方向不能相向而行的情况下,美国缺乏有效的协商机制,使两党在公共决策的问题上趋于理性和达成共识。政治制度设计的制衡机制,以及对公共利益的漠然,极大地影响了公共决策的质量。

3.有效地促进了执政方式的转变和执政能力的提高

改革开放以来,随着中国经济改革的深入发展,社会利益诉求多元分化,利益矛盾时有激化。协商民主则能够积极构建责任机制、回应机制、服务机制,推动不同利益之间的协调和协商对话,能够促进政府官员重新评价自己的公共政策观念和措施。例如《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止就是政府积极回应民众共识的结果。协商民主不仅仅局限于通过参与解决问题,同时还提升了民主的制度化水平。它开辟了公民与政府官员在日常活动和决策过程中,而不仅仅是出现危机和僵局时加强合作的途径,也推动了党政部门执政方式的转变。

而在西方的协商民主实践中,政府的回应性、执行力严重不足。20022月,围绕纽约世贸大厦重建开始的倾听城市市镇会议实验,目的就是要通过民主协商的方式来让市民参与世贸中心重建规划。超过上千名市民参加了倾听城市论坛。然而由于缺乏政府回应,直到2008年北京奥运会闭幕,世贸中心大厦重建的讨论仍在进行中。金钱政治和资本的影响既左右了政党政治,也限制了政府的行政效率和执行力。

4.有效地化解社会冲突,促进社会和谐

经济发展和社会进步的同时,我国面临着许多新的挑战,不同地区和不同领域出现了各种矛盾和冲突。怎样才能促进社会公平正义、团结和谐?协商民主就是有效的应对之道。协商民主能够最广泛地包容差异和多样性,能够促进不同群体之间、政府与民众之间沟通、理解并建立互信,能够使人们认识到每个人都是更大社会的一部分并承担责任,从而有利于促进共同体的繁荣。中国政府通过协商民主方式有效地沟通和交流,释疑解惑,拉近距离,化解矛盾,维护了社会稳定,促进了社会建设,充分体现了协商民主的实践价值。

反观西方,其协商民主则无法积极有效地应对社会冲突和危机。例如,西方国家如法国因民族冲突而爆发的骚乱、美国因播放侮辱穆斯林的电影而引发的世界范围内反美浪潮,都严重地影响了民众的经济社会生活。但协商民主作为共同利益的多元诉求、偏好表达与共识达成的有效机制,却难以发挥作用,其原因在于西方的政治体制强调的价值观和推行的社会、外交政策所具有的对抗性。

 

来源:《求是》

 
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